据中国煤控项目所开展的煤炭去产能就业影响课

作者:金沙澳门官网网址

对外经济贸易大学全球价值链研究院助理研究员王苒针对煤炭行业去产能有关课题调研时发现一个奇特现象:“不少矿工不愿离开这个行业去寻找新的就业机会,一些矿工宁可在即将倒闭的煤矿一个月拿800块工资,也不愿意去超市做2000元月薪的收银员。”

职工安置是煤炭行业化解过剩产能的重点与难点。这股“阵痛”考验着煤企安置职工的能力,也考验着政府的管理水平。

行业黏性

6 月 21 日,中国社会科学院城市发展与环境研究所与对外经济贸易大学全球价值链研究院共同发布的《“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究》(下称《研究》)称,针对不同煤炭基地的特点和差异,对于解决煤炭去产能地区的就业安置压力,必须采取一地一个方案,根据不同地区的实际情况,抓好就业安置的重点和产业布局,开拓新的经济发展和就业模式。

2003年到2013年被称为煤炭业的黄金十年,十年间我国煤炭产量从15亿吨一路飙升至37亿吨,煤炭从业人数也从376万增至529万。

“一地一策”更合理

世事难料,正是这十年,一些地区和城市因“一煤独大”而错失产业结构优化的最佳时机,也使得大批人的命运与煤炭这个行业更紧密地联在了一起。

《研究》认为,煤炭去产能职工安置特点明显。从外部环境来看,职工安置缓冲时间短、就业问题集中出现、多行业叠加影响;从内部环境看,则表现为从业人口基数大、文化程度低、年龄偏低、技能单一、行业粘性大等问题。同时,不同地区表现出不同特点,要更好地做好职工安置,就需因地制宜制定政策。

如今,去产能成煤炭业大势所趋。按照计划,从2016年开始的3至5年,我国将退出煤炭产能5亿吨左右,减量重组5亿吨左右。据中国煤控项目所开展的煤炭去产能就业影响课题组测算,若完成上述去产能任务,煤炭行业还需减少100多万从业人员。到2020年,整个煤炭行业的就业人数将不足300万人,如果政策力度加大,甚至会降至250万人。

以东北为例,在 69 个资源枯竭型城市中,东北三省就占了 19个。主要产煤城市经济结构单一,产业结构偏重;普遍亏损严重,资金链濒临破裂;计划经济影响巨大,创新不足,历史包袱重、开采成本高等是该地区煤企的共性。

课题组认为,妥善处理好一些重点部门所面临的淘汰和下岗职工安置问题,是顺利完成去产能任务的重点和难点。但同时也应认识到,去产能政策给煤炭行业带来的就业冲击是我国经济转型和能源转型升级过程中,劳动力分配重组的必然结果,从长远来看,是产业结构、能源结构和劳动力结构优化带来的阵痛。

《研究》建议,为解决职工安置,东北地区应该从体制改革入手,整顿煤炭行业管理队伍,改变管理方式;在培育替代产业时,要舍弃一些不切实际的新兴产业,集中力量发展如生态农业、旅游等具有优势的产业;对于一些有益于当地就业的第三产业,如网约车等,应给予更多灵活性的扶持;适当放弃对一些衰败的煤炭资源型城市的强行持续输血;建立好的投融资渠道,带动民间资本进入,更多发挥市场作用解决资源枯竭型城市面临的历史包袱问题。

煤炭是典型劳动密集型产业,从业规模庞大,就业总规模随市场波动而不断变化。2003 年之前,煤炭从业人数整体呈现下降态势,步入“黄金十年”后,人数连年增加,直到2013 年达到峰值529 万。

而在产煤重镇山西,除朔州外,其他资源型城市也基本步入成熟和衰退期。部分煤矿超能力生产情况严重,产能过剩明显。而山西煤产区的就业人员劳动技能单一,对新产业的适应性较差。

此后,随着行业景气下降、机械生产率水平提高及环保标准加强,从业人数开始下降,2014 年一年时间便减少了41 万人,2015 年底降至443万,2016年10月的数据显示,煤炭就业总规模已降至395万。

中国社科院城市发展与环境研究所副研究员张莹表示,山西省的煤炭产业还将存续发展一段时间,但必须抓住当前机遇期做好煤炭行业的转型升级,坚决淘汰没有发展希望的落后产能,鼓励煤炭产业更多转向清洁煤生产,引导一些初级加工转为深加工;同时加大对产煤地生态修复的力度,这样既能创造一定的新增就业,更能为后续发展旅游提供条件。

课题组研究发现,同其他主要产煤国相比,中国煤炭行业的平均劳动生产率水平相对落后,从产业发展和劳动生产率升级的普遍规律和国际经验看,煤炭开采部门将长期面临自然的就业挤出压力。伴随技术水平和企业专业化生产经营程度的提高,一些传统的煤炭生产和使用部门的总就业规模会逐步缩减。

与前两地不同,内蒙古煤炭行业发展较晚、生产技术水平较高,因此在同样的去产能压力下,面临的就业安置包袱相对较轻。但是当前同样面临着产能过剩、消化困难。据了解,全区500 多家煤炭生产企业中,目前已有40%-50% 的企业处于停产和半停产状态。由此带来的职工安置问题相当严峻。

去产能加速了这一过程。“随着经济发展、科技进步以及市场的影响,像煤炭这种劳动密集型产业的就业本就会受到冲击,在去产能政策下,等于把这个痛提前了,而且更集中释放出来。”对外经济贸易大学全球价值链研究院助理研究员王苒说。

对外经济贸易大学全球价值链研究院助理研究员王苒认为,作为我国北方的生态屏障,内蒙古在发展煤炭产业时要考虑当地的生态承载力,需兼顾对当地生态环境的保护和修复。当前,内蒙古一些大型煤企包袱较轻,可以在开发煤炭资源的同时进行环境治理和修复,由此也可带来更多就业岗位。

课题组曾到多个煤产区进行调研,他们发现,年龄偏大,文化程度低,人员流动性大,专业技术人员缺乏构成了煤矿从业者的基本特征。去产能政策下,大部分技术含量不高的岗位面临严峻淘汰压力。“46到50岁及50岁以上的工人是困难最大的人群,也是值得注意的一群人。”王苒说,“煤炭工人对就业有着很强的行业黏性。在很多矿区,不管是国企还是私企,都存在着全家人在一个矿上工作的情况,从父辈到子辈,世世代代守着一个矿。”

安置思路待更新

资源诅咒

随着煤炭产量的下降,我国煤炭行业就业总规模也呈现下降趋势。数据显示,煤炭行业就业规模于 2013 年达到峰值水平的 529 万后迅速下降, 截至2016 年 10 月,煤炭行业就业人数总规模已降至 395.5 万左右,仅相当于 2013 年的75%,3年左右时间内就缩减了 133.5 万。根据“十三五”煤炭工业规划和煤炭行业“去产能”目标,以现在的行业劳动生产力估算,预计到“十三五”末期,煤炭行业的从业人数总规模将降至 300 万以内。

城以煤兴,煤衰城衰,去产能步步紧逼之下,不同煤产区有着不同的现实境遇。课题组发现,在煤炭业应对就业压力和实现就业转型过程中,各地的压力和条件存在较大差异。

对此,北京市经济与社会发展研究所社会研究部副部长霍景东表示,要做好煤炭去产能职工安置,首先要让职工转变观念,因为现在煤炭、钢铁、重化工等行业都要分流安置职工,导致整个社会的就业压力很大。要打破部分煤企职工还侥幸存在一线希望的心理,因为受经济社会转型影响,煤炭不可能再回到“黄金十年”,煤企员工应该有这样的思想准备。霍景东认为,发展培育服务业是煤炭职工安置的重要渠道,但是这也考验着对分流职工的认识与地方政府的管理水平。霍景东还建议,煤炭行业可以成立相应的就业基金,以解决职工安置过程中的资金压力。

东北三省煤炭产量在全国占比虽不算大,但其在去产能过程中面对的种种问题特别是就业压力却极为突出。

中国社科院数量经济与技术经济研究所能源研究室主任刘强则认为,政府应转变职工安置思路。当前很多地区营商环境都不好,这与计划经济思维、政府管理水平不高有关。政府扶持新兴产业、增加就业岗位不应仅是简单的财政输血,因为现实往往是财政补贴消耗在了财政系统里,到不了产业里。“政府要做的还是应该从减税开始。”刘强坦言。

在2008年、2009年和2011年,我国分三批确定了69个资源枯竭型城市,其中大部分是煤炭资源枯竭型城市,东北三省共有19个城市入选,占煤矿枯竭城市的27.5%。这些资源枯竭型城市一般建市历史都在50 年以上,资源保证程度降低,矿业发展速度停滞或减慢,由于开采年限长,一些矿井深度达700到1200 米,开采成本极高。

此前,煤炭工业协会副会长姜智敏就曾表示,2017年煤炭去产能难度加大,一是因为2017年去产能将全部涉及目前正常生产的煤矿,需要安置的人员不会比2016年少;二是因为2016年去产能过程中,通过遣散临时用工以及在职职工转岗等方式解决了部分人员安置的问题,企业内部自己消化冗员的空间在逐步缩小。根据人社部数据,2016年,需安置62万煤炭职工,至年底,包括钢铁业总体安置了72.6万人。而今年,煤炭钢铁两行业待安置职工共约50万人。

而且,东北煤炭企业普遍亏损,受计划经济影响巨大,煤炭企业创新不足,历史包袱沉重。企业人员结构臃肿,生产效率低下,同时行业内年轻劳动力短缺,劳动力错配问题严重。

这主要表现在,企业从业人员中真正的井下工人占比极低,约为20%,近年新人入矿量较少,一线矿工普遍年龄在40岁左右。煤炭开采技术型人才数量很少,这种人力资源的错配情况又进一步影响企业的可持续发展。

“对于国有煤矿来讲,企业本身很难跳出原有的煤炭而做非煤的文章,很难两手都硬;就员工而言,他们不愿意离开自己的行业,煤矿工人对这个行业是有感情的。”王苒说。

而在煤炭大省山西,90%以上地市是以煤炭化工为支柱产业的煤炭资源型城市,全国煤炭从业人员约有20%在那里,无疑,去产能政策短期内给山西带来巨大压力。

同东北三省类似,山西的煤炭资源型城市也基本步入成熟和衰退期,部分煤矿超能力生产情况严重。课题组看到,煤炭资源禀赋优越,使得山西不少地区经济过度依赖煤炭产业,以致转型尝试成果乏善可陈,经济增长陷入“资源诅咒”困境。

由于产业体系长期以采掘业为主,从业人员的劳动技能单一,难以在产业之间转移。“当想要发展新的产业吸纳这些冗余就业人员时,发现他们对新产业的适应性非常差。而且,技术水平比较高的骨干会在行业不景气时已经离开,那些技能较低的人却没有更多渠道寻找新的就业机会。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员张莹说。

煤炭探明储量超过8000亿吨,内蒙古近年成为煤炭第一大省份。但由于发展时间较晚、生产技术水平较高,从业人员只有13万人,内蒙古面临的就业安置包袱相对较轻。而且,相对于东北和山西,内蒙古在应对去产能冲击时反而有很多优势。比如,内蒙古煤炭资源分布相对集中,大型煤炭矿产地占比较高、埋藏较浅,煤层较厚,易于露采,原煤生产成本比较低。由于具有成本优势,去产能政策在全国范围的实施,甚至可以给内蒙古带来竞争优势。2016 年年中,内蒙古的煤炭价格多月连续上涨,在“保供”压力下,内蒙古先进的生产效率和较低的成本优势凸显。

但是,内蒙古的煤炭产业同样有其问题。多年高速发展之后,煤炭行业产能过剩严重,消化困难。更重要的是,作为我国北方生态屏障,内蒙古地区的煤炭开发面临相较于其他主要产煤区更强的生态约束,在发展煤炭产业的同时须兼顾生态环境的保护和修复。

一地一策

三大地区之外,课题组也考察了东部沿海及贵州的一些产煤区。他们发现,沿海一些煤炭基地关闭后,由于当地经济发达,第三产业占比高,工人另谋出路比较容易,这与东北、华北、西北地区因产业单一出现的安置难现象形成鲜明对比。

张莹表示:“煤炭行业产能过剩的区域分布差异非常大,产业相对单一的资源枯竭型城市和独立矿区的困难最为突出,尤其是一些转型困难较大、历史包袱较重的区域。”

事实上,为了摆脱地方经济对资源型产业的依赖,近年来很多地方都积极寻找替代型产业,优化地区产业结构。但课题组发现,目前在东北、华北一些煤炭生产基地,通过产业转型吸纳就业的思路存在偏差。现有转型方向仍然是以资源开发为主,培育的产业和企业并不具备明显的发展优势,而且也不能容纳更多劳动力。

“我们的研究发现高新技术产业对于促进一个地区的经济发展有着不可估量的正向作用,但是在解决就业问题上它的作用是有限的。”张莹说。

课题组建议,煤炭行业去产能职工就业安置应突出重点、分类施策、综合治理。去产能职工就业安置的政策措施需以资源枯竭城市和产业单一的独立工矿区为重点,在就业专项资金、职业技能培训、社保转移支付、失业保险基金使用、跨地区劳务对接等方面制定专门政策措施,重点给予支持和帮助。

6165金沙总站,不同煤炭基地由于发展实践以及特点上的差异,所面临的压力和问题也各不相同,因此要解决就业问题,必须针对不同地区的实际情况,一地一个解决方案,一把钥匙开一把锁。

从产业发展规律来看,课题组认为,东北三省未来要出现大规模的新兴产业吸纳煤炭冗余就业可能性不大,无论是制度性还是资金性强行挽救大型煤炭国企意义不大,如何尽量维持社会稳定是政策考虑重点。应舍弃一些不切实际的新兴产业,建议抓好优势产业农业,适当发展旅游业,对于网约车等有益于就业的第三产业给予灵活性的扶持。同时,适当放弃对煤炭资源型城市的强行输血,集中力量发展特大中心城市,聚集高端服务业,吸引周边人口就业。

在转型条件略好的山西,煤炭产业还能存续一段时间,要抓住当前的机遇期做好煤炭行业的转型和升级,坚决淘汰没有发展希望的落后产能。对就业而言,原有煤炭产业基础可更多转向清洁煤生产,引导一些初级加工的工作转为深加工。

同时,加大对煤产地生态修复的力度,生态修复既能创造就业,也能带动一定的就业,更可以为后续发展旅游提供条件。

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